政府工作报告明确了2025年中国发展的主要预期目标和宏观政策取向，为高质量完成“十四五”规划目标任务，实现“十五五”良好开局打牢基础。

廖宗魁/文

国内生产总值（GDP）增长5%左右、城镇新增就业1200万人以上、居民消费价格（CPI）涨幅2%左右……详尽的数字为中国式现代化新征程描绘了一幅清晰的蓝图。

3月5日上午，十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工作报告。政府工作报告全面复盘了2024年中国在经济、社会、科技等多领域取得的卓越成就，提出了2025年经济社会发展总体目标和政策方向，并全面部署了2025年政府工作任务。

政府工作报告提出，2025年发展主要预期目标是：GDP增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；CPI涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。

在财政政策上面，政府工作报告提出，赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

在大力提振消费方面，政府工作报告提出，实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。

在大力发展新质生产力方面，政府工作报告提出，培育壮大新兴产业、未来产业。深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

政府工作报告尤其指出，要激发数字经济创新活力。持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。促进平台经济规范健康发展。

5%的增长目标

市场对5%左右的GDP增长目标关注度最高，该如何理解这一增长目标呢？

政府工作报告指出，提出上述预期目标，“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接。”

这是稳就业、防风险、惠民生的需要。政府工作报告提出的2025年城镇新增就业人数目标是“1200万人以上”，城镇调查失业率目标为5.5%左右。这一目标要高于2019年、2021年和2022年的1100万人，也略高于2023年的1200万人左右的目标，与2024年目标持平，这体现了党和政府做好就业工作的力度、决心和鲜明的政策导向。而要达到城镇新增就业1200万人以上的目标，根据经济增长对就业的拉动效应，经济大体上需要保持5%左右的增速。

根据教育部、人社部的预计，2025年全国普通高校毕业生规模将达1222万人，比2024年增加43万人，连续4年超过1000万人。根据过去两年GDP增速与城镇新增就业人数的关系，意味着每一个百分点的GDP增速约拉动240万人的就业，要实现就业目标，就需要经济增速保持在5%左右。

要化解当前经济中的一些风险，也需要一定的经济增长做支撑。比如化解地方政府债务风险和房地产风险，不能只盯着债务端着力，因为债务杠杆率是动态的，如果经济增速加快，即使债务规模保持平稳，杠杆率也会自然下降，这样就能把风险化解于无形。

这是与中长期发展目标相衔接的需要。从远景目标看，到2035年基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值就要达到中等发达国家的水平，这里面隐含着对经济增速的要求。根据学术界和市场的普遍测算，从现在到2035年要基本实现社会主义现代化的目标，大体要保持在5%左右的经济增速。

由此可见，2025年实现5%左右的经济增长目标，不仅是做好“十四五”收官之战的必然需要，也是为“十五五”开好头和实现2035年远景目标打下基础的重要保障。

“设定5%左右的经济增长预期目标符合中国实际，符合经济发展规律，是可以实现的。”政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳说，这一目标的设定，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。

过去几年，在地产增速下行的背景下，中国仍实现了5%左右的经济增速。新动能的不断崛起弥补了旧动能的不足，而且政策在大力支持科技创新和新质生产力的发展，近期DeepSeek等一系列现象级的科技成果出现，未来将转化为生产效率的提升，可以有效的弥补传统要素投入下降的影响，这也意味着中国经济增长的质量在不断提升。

业界也普遍认为，在“十五五”期间中国的潜在经济增速仍将处于5%左右。1月17日，在国新办举行新闻发布会上，国家统计局局长康义表示，潜在增长率是反映经济增长能力的一个研究性概念，综合近年来多数机构和学者的研究结果，中国现阶段经济的潜在增长率仍然保持中高速水平。

从短期的角度看，2024年底一揽子增量政策的推出，再加上“实施更加积极有为的宏观政策”，中国经济在2024年四季度实现了5.4%的较高增速，这一良好势头在2025年年初依然延续，为实现全年5%左右的经济增长目标打下了坚实的基础。

从领先指标看，2025年一季度中国经济增速仍大概率保持在5%以上。国家统计局公布的数据显示，2月制造业采购经理指数（PMI）为50.2%，比上月大幅上升1.1个百分点，重新回到扩张区间，制造业景气水平明显回升。其中，生产指数、新订单指数和供应商配送时间指数均高于临界点。另外，央行公布的数据显示，1月新增社会融资规模为7.1万亿元，同比多增5833亿元；1月新增人民币贷款5.13万亿元，单月新增规模创历史新高，在2024年高基数的基础上同比多增2100亿元。

“远见杯”宏观经济预测调查显示，机构们对2025年中国GDP增长预测中值也为5%，表明市场对经济稳中向好持乐观态度。

值得注意的是，政府工作报告把物价目标从往年的3%下调到了2%，这一调整隐含了哪些政策信号呢？政府工作报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛指出，“将物价目标调整为2%，与往年不同，背后传递了更积极、更鲜明的政策信号。主要考虑是当前中国物价下行压力大于上涨压力。设定这一目标旨在向全社会传递信号，我们要努力通过各种政策去推动物价的温和回升，既保障基本民生，又提振市场预期，增加企业投资，为老百姓创造更多就业和增收机会，促进国民经济循环。”

积极财政政策的体现

宏观政策如何发力？市场关注度最高的要属财政政策，政府工作报告围绕提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债发行使用等多个方面作出了安排部署。

首先，2025年赤字率提升至4%左右，比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。这是过去十多年财政赤字率目标提升最大的一年，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心。

2010年以来，财政赤字率目标明显提高的年份有2016年和2020年，分别比上一年提高0.7个百分点和0.8个百分点。这两年经济受积极财政政策的刺激，都出现明显的回升，股市在当年也迎来了牛市。2020年虽然年初受到疫情的冲击，经济面临较大压力，但经济很快在2020年四季度就回升至6.4%，当年上证指数上涨约14%。2016年的积极财政政策使经济开启了为期两年的上行周期，并引发了由核心资产驱动的牛市。

这一次财政赤字率的明显提升，将为中国经济的回稳向好，实现5%左右的经济增长目标提供坚实的保障。东方金诚认为，即使保守的按照1的财政乘数测算，2025年财政赤字率的上升将提升1.2个百分点的GDP增长。

即便是财政赤字率有所提高，中国政府的债务杠杆仍处于合理水平，这也为后续政策的持续性提供了保证。从国际比较看，无论是从政府债务占GDP的比重，还是从财政赤字率看，与主要发达经济体和新兴经济体相比，中国都处于偏低水平。中国的国债利率长期低于名义GDP增长率，为政府债务的可持续性创造了条件。

其次，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。这部分超长期特别国债主要用于支持“两重”“两新”。此外，还将拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。

粤开证券认为，超长期特别国债规模进一步提高，不仅力度加大，而且对“两重”“两新”的支持范围扩围，除了继续形成大量的优质基础设施优化供给结构外，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费。发行特别国债补偿商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。

最后，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

粤开证券认为，地方政府专项债在多个方面发挥重要的作用。一是专项债投向领域采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。二是专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥补短板的作用。三是专项债可用于盘活闲置土地与收购商品房用作保障性住房，这将进一步促进房市场供需平衡、增加房地产企业的现金流降低债务风险。四是提高的规模中仍有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。五是明确专项债资金还可以用于消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的“三角债”问题，畅通经济循环。

在政策实施上，更强调协调配合。政府工作报告指出，打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，增强政策合力。提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。

陈昌盛表示，进一步强化宏观政策取向一致性，加强一致性评估，加强各个部门间的协同配合。还要聚焦突出问题，整合政策资源集中发力，打出组合拳，发挥“1+1>2”的政策效果。

在货币政策方面，政府工作报告延续了中央经济工作会议的基调，提出“实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。”

降准降息是市场关注的货币政策焦点。民生证券认为，降准或迎来兑现的时间窗口。近期国内利率、汇率风险均有所缓释，尤其是此前“抢跑”的国债利率普遍回调，这为货币宽松留出了空间。财政政策和货币政策的协调配合是打好政策“组合拳”的关键一环，年初以来政府债供给压力显著上行。预计货币政策或将迎来“出招”时点，以降准为代表的总量操作或率先落地。

降息虽然短期会面临一定的约束，但大方向是确定的，只是在等待更恰当的时机。“远见杯”宏观预测调查显示，机构们对2025年1年期贷款市场报价利率（LPR）的预测中值为2.78%，比2024年末低32个基点，表明市场预计社会融资成本将继续下降。

提振消费的发力点

大力提振消费是2025年经济工作的重点，政府工作报告提出围绕以下几个方面展开：

其一，提升消费能力，多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。

消费是收入和财富的函数，只有居民收入和财富稳步增长，居民才有能力消费，才会敢于消费。一方面，就业是收入的根本保障，2025年要实现城镇新增就业1200万人以上的就业目标，体现了决策层对稳定和提升居民收入的高度重视。

另一方面，增加居民财产性收入也是提升消费能力的关键。居民的财产性收入主要来自股市和楼市，这一次首次把“稳住楼市股市”写进政府工作报告总体要求。陈昌盛指出，“楼市和股市是经济运行的重要风向标，房地产是老百姓资产的主要部分。稳住资产价格可以释放财富效应。资产价格形态的改变可以提振消费，促进物价温和回升。”此外，中低收入群体的边际消费倾向更大，所以推动中低收入群体增收减负，对消费能力的提升有更好的促进作用。

其二，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。2024年下半年，安排了约1500亿元左右的超长期特别国债支持消费品以旧换新，取得了显著的效果。根据国家统计局的数据，2024年9-12月家用电器和音响器材消费增速均在20%以上，汽车消费也摆脱了此前的负增长。中金公司测算，以旧换新的财政乘数效应达到2.6左右，意味着补贴总额每增加1000亿元，将额外拉动社会消费品零售总额2600亿元，贡献社会消费品零售总额增速约0.5个百分点。

2025年以旧换新的力度翻倍，如果财政的乘数效应保持不变的话，将有望额外拉动2025年社会消费品零售总额7800亿元左右，将提振社会消费品零售总额增速约1.5个百分点。

除了力度的增加，以旧换新的范围也将扩大，更有利于发挥促消费的效果。比如实施手机等数码产品购新补贴，对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等数码产品给予补贴，加大家装消费品换新的支持力度等。

其三，创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。这一方面可以增加优质供给创造有效需求，另一方面可以改善消费环境提升消费意愿。

提振消费除了从居民收入和财富入手，还需要从供给侧发力。2025年春节档电影票房创历史新高，《哪吒2》火爆全球，春节期间家电3C消费市场火热，这些都说明只要高质量的新型消费更加契合居民的需求，从而释放出新的消费潜力。从地方两会看，各地也都纷纷把培育新型消费作为提振消费的发力点，比如首发经济、银发经济、冰雪经济等。

与传统消费相比，新型消费具有许多新的特征：一是深度融合性。主要体现在线上与线下、业态与场景的融合发展，更好满足个性化、多样化消费需求。二是配置高效性。主要体现在基于互联网、大数据、人工智能等技术的广泛应用，实现消费资源的高效配置。三是发展持续性。主要体现在依托各类先进技术扩大传统商品和服务消费可触达的范围，既增加了供给丰富性、多样性，又有助于消费的可持续和高质量发展。四是循环畅通性。主要体现在新型消费应用场景多、技术含量高，生产与消费匹配度更好，得益于日趋完善的物流运输体系，在促进生产、流通和消费的畅通循环方面具有更突出优势。

新型消费对于释放消费潜力、带动扩大就业、实现消费投资良性循环等方面具有重要意义。要准确认识培育壮大新型消费的重要意义，把握新型消费的发展趋势，立足更好满足人民美好生活需要，切实促进新型消费加快发展。

大力发展新质生产力

大力提振消费和发展新质生产力是2025年经济工作的最重要的两个抓手。中国银河证券认为，在面对外部较大不确定性的情况下，中国的选择是——“消费稳当下，科技赢未来”，以消费提振畅通经济循环，以科技创新引领产业发展。即使外部冲击超预期，我们还可以根据形势变化动态调整政策，及时对冲、从容应对，达到“攻守兼备”的状态。

政府工作报告指出，“因地制宜发展新质生产力,加快建设现代化产业体系。推动科技创新和产业创新融合发展,大力推进新型工业化,做大做强先进制造业,积极发展现代服务业,促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。”政府工作报告还特别指出了发展新质生产力的三条主线：推动高水平科技自立自强，发挥科技领军企业龙头作用；科技创新引领新质生产力，培育壮大新兴未来产业，推动传统产业改造升级；深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。

战略新兴产业是推动中国经济高质量发展的重要引擎。2025年是“十四五”规划的收官之年，规划中明确表示要发展壮大战略性新兴产业，战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。

中国银河证券认为，战略新兴产业主要有两个方面：一方面是培育壮大已经初具规模的新兴产业，政府工作报告重点提及“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动,推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。”另一方面是布局未来产业，政府工作报告表示要“建立未来产业投入增长机制,培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。”

人工智能产业链将继续扩大规模，加速前沿探索和应用落地。政府工作报告提到，“持续推进‘人工智能＋’行动,将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来,支持大模型广泛应用,大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。” DeepSeek的出现意味着中国在人工智能领域已步入全球领先行列。除了已经广泛应用人工智能的新能源汽车、手机和电脑等设备以外，人形机器人能够自然适应人类现有的基础设施环境，也有可能成为本轮科技革命的代表性科技成果。

政府工作报告还提出，要“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点,加快发展服务型制造。”中国银河证券认为，随着全球经济格局的深刻调整和科技革命的加速推进，制造业与服务业的融合发展趋势日益明显。服务型制造作为先进制造业和现代服务业深度融合的新型产业形态，已成为制造业转型升级的重要方向。从微笑曲线来看，服务处于附加值较高的两侧，而生产加工环节却处于附加值较低的中间部分。因此，发展服务型制造业将有助于中国提高制造业附加值水平，助力制造业转型升级，并配合扩大内需等战略的实施。

通过发展服务型制造业，还可以推动制造业从单纯的生产制造向提供产品和服务的综合解决方案转变，提高制造业的附加值和竞争力；同时，也能促进现代服务业向更专业化、高端化方向发展，优化产业结构，实现经济的可持续发展。

市场有望延续强势

春节后A股市场发动了一波由科技股估值重估带动的上攻行情，尤其是港股的上涨更加明显。1月中旬以来，恒生指数一度上涨近25%，突破了2024年10月初的前高。目前投资者更关心的可能是：市场将如何演绎？是继续延续科技股的上攻，还是经济复苏接力春季行情，投资者又该如何布局后续行情呢？

回顾过去十多年，两会后市场能维持强势的年份中，大致都存在以下一些特征：

其一，经济基本面或预期出现持续的改善。比如，2009年在“四万亿”政策刺激下，经济基本面和预期从2009年一季度开始明显改善，2009年3月上证综指大涨约14%；2015年在一系列房地产松绑政策推动下，高频地产销售数据在2014年末和2015年初明显改善，市场对经济明显回暖的预期持续升温，叠加流动性的宽裕，2015年3月上证指数大涨13%；2016年在供给侧改革取得较大成效的推动下，经济基本面和企业盈利逐步改善，2016年3月上证指数上涨约12%；2019年初市场对政策的预期不断升温，2019年3月上证指数上涨约5%。

其二，新型科技产业基本面出现较大向好变化。比如2015年对互联网经济的预期、2021年上半年新能源领域的业绩得到释放和ChatGPT的发布引发了2023年上半年对AI的预期。

这两种特征驱动下的两会后行情都不错，但具体的幅度和板块走势会有一定的差异。如果是财政扩张、信贷放量和基本面改善的年份，两会后的市场涨幅会更大，而且呈现普涨的特征，经济周期类板块表现相对更强。

如果是科技产业层面出现了重大变化的年份，两会后的行情会呈现较大的结构化的特征，相关科技产业表现会明显领先大势，比如2021年和2023年。

本轮行情的演进呈现出同时受到经济复苏和科技产业变化的双重驱动。“924”以来的行情大致可以分为两个阶段：

第一个阶段是：2024年9月底至10月，受一揽子超预期增量政策的刺激，A股上演了绝地大反击，上证指数从2832点的低位迅速反弹至3674点，涨幅近30%。这一阶段属于经济复苏预期的驱动，呈现普涨特征，由于政策超预期的因素，上涨非常迅速。

第二阶段是：2025年春节后，DeepSeek的出现引发了中国科技股的估值重估行情。这一阶段的上涨是科技产业变化的驱动，整体指数上涨并不多，但科技相关板块涨幅较大，呈现较强的结构化特征。

后续市场会如何演绎呢？经济复苏叠加科技驱动，未来市场行情的高度和广度可能会超出预期。

一方面，全球资金开始逐步认识到了中国科技的力量，中国科技股重估可能才刚刚开始。近期人工智能的爆发只是中国科技创新能力的一个维度体现，实际上中国创新能力的提升是整体性的，在不同行业、不同类型主体中，如近些年在军工、汽车、半导体、创新药、游戏、动画等多领域均有体现。这无疑为中国权益资产市场的发展注入了源源不断的活力。

两一方面，年初以来经济大概率延续较好的复苏势头，两会后一些重磅的宏观经济政策将逐步落地，为未来经济回稳向好保驾护航，从而推动企业盈利面的改善。如果说本轮行情的启动始于政策预期，那么未来一段时间将是见证企业盈利改善的时期，A股有望重回基本面驱动。

海通证券认为，未来可能存在三个预期差。其一，房市企稳。目前市场对房地产的基本面预期很低，随着政策持续加码催化，叠加前期房市调整显著，未来房市可能逐步企稳。近期部分地产数据已出现积极好转，未来或进一步企稳。地产股预期已经降至历史低位，若基本面好转或促使板块超预期修复。

其二，消费恢复。若房市企稳、“两新”政策加力扩围，居民消费信心和社零增速有望修复。2024年12月中央经济工作会议提出提振消费、扩大内需是2025年首要任务，政策对促消费的重视程度不断提高。后续若财政对地产和消费的支持逐渐见效，市场对消费修复预期较低的现状或被打破。消费板块下跌已久、低估低配，资产负债表修复和财政发力或带来消费板块重估。

其三，外资回流。当前A股市场对于外资的预期仍较低，主要体现在2024年全年北向资金净流出，以及全球资管机构低配中国资产等方面。伴随房地产和消费医药的基本面预期修复推动风险偏好回升，2025年A股微观资金有望重新回到活跃状态，其中增量外资资金或存在较大预期差。

中信证券认为，未来市场信心修复将从科技领域逐步扩散到经济领域。中国新赛道在萌芽，具备千亿美金市值潜力的新核心资产在扩容，同时传统赛道的龙头当中很多已经陆续出现经营拐点，前期相对滞涨的A股核心资产有望再度迎来春天。未来科技板块重点关注国产算力、端侧AI、高能量密度能源载体和创新药；供给端发力则重点关注铝、钢铁和面板；消费补短板可重点关注攻守兼备的消费互联网、经营有望率先企稳的乳制品和大众餐饮等板块。

本文刊于03月08日出版的《证券市场周刊》